[표민혁 기자] 정부와 물리적 충돌이 벌어지는 등 첨예한 갈등을 빚고 있는 제주해군기지 건설이 법적으로 문제가 없다는 대법원 판결이 나왔다. 이에 따라 제주해군기지 건설은 예정대로 진행될 전망이다. 대법원 전원합의체(재판장 양승태 대법원장, 주심 민일영 대법관)는 5일 강정마을 주민 438명이 국방부장관을 상대로 낸 ‘국방ㆍ군사시설사업 실시계획 승인처분 무효확인 및 취소’ 소송 상고심에서 최종 국방부의 손을 들어줬다. 전원합의체는 “국방부의 최초 승인처분 전에 환경영향평가를 실시한 바 없다는 이유로 승인처분이 위법하다고 판단한 원심판결은 법리를 오해해 판단을 그르친 잘못이 있다”며 이 부분을 다시 심리ㆍ판단하라며 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 국방부는 2009년 1월 해군참모총장에게 이지스함 등 함정 20여척을 한 번에 댈 수 있는 대규모 해군기지를 제주도 서귀포시 강정동 해안변 지역(강정마을)에 건설하는 내용의 국방ㆍ군사시설사업 실시계획을 승인했다. 이에 강정마을 주민들이 2009년 4월 “환경영향평가서가 제출되지 않았고, 지역 주민들 의견을 제대로 수렴하지 않는 등 절차적 하자가 있어 이 계획은 무효”라며 소송을 내자, 해군참모총장은 그해 7월에서야 국방부장관에게 환경영향평가서를 제출했다. 또한 해군본부는 2009년 9월 제주도지사에게 국방부의 민ㆍ군 복합형 관광미항(제주해군기지) 사업시행을 위한 것이라며 사업계획대상 토지 중 절대보전지역인 서귀포시 강정동 일대에 대한 절대보전지역지정 해제를 요청했다. 이에 대해 제주도지사는 도의회의 동의를 얻어 2009년 12월23일 절대보전지역으로 지정돼 있던 제주해군기지 사업부지인 강정동 해안변 일대 중 8/1 가량에 대해 절대보전지역을 축소하는 내용으로 변경 결정을 했다. 이후 국방부장관은 2010년 3월15일 해군참모총장에 대해 제주해군기지 국방ㆍ군사시설사업 실시계획 변경승인처분을 했다. 또한 강정마을 주민들은 “절대보전지역 변경처분에 앞서 주민의견 청취절차를 거치지 않았고, 도의회의 동의에는 절차상 하자가 있을 뿐 아니라, 강정동 지역주민의 반대가 심한 점, 이 해안변지역이 절대보전지역에서 해제돼 매립될 경우 해당지역은 물론 인근 지역과 바다의 자연환경을 극도로 훼손시키는 등 자연환경적으로 엄청난 부작용이 예상된다”며 “절차적ㆍ실체적 위법이 중대하고 명백하므로 무효이고, 설령 위법의 정도가 무효에 해당하지 않더라도 취소돼야 한다”고 주장했다. 1심인 서울행정법원 제13부(재판장 박정화 부장판사)는 2010년 7월 강정마을 주민 438명이 국방부장관을 상대로 낸 국방ㆍ군사시설사업 실시계획 승인처분 무효 확인 및 취소 청구소송에서 “국방부의 2010년 3월 변경승인처분은 유효하나, 처음 환경영향평가를 거치지 않은 2009년 1월 승인처분은 무효”라며 원고 일부승소 판결했다. 재판부는 처음 계획이 환경영향평가 대상임에도 평가를 하지 않은데다 도지사 등과도 협의를 거치지 않았음에도 국방부가 이를 승인한 것을 잘못이라며 무효라고 판시했다. 다만 2010년 3월의 변경승인처분에 대해서는 “사업시행자인 해군본부가 이후에라도 환경영향평가를 실시했고, 제주도지사와의 협의를 거쳤으며 공청회 등을 통해 제시된 주민 의견을 반영해 환경영향평가서를 보완하는 등의 과정을 밟은 만큼 재량권을 일탈ㆍ남용했다고 볼 수 없다”고 판단했다. 또 절대보존지역 축소 변경도 제주도지사가 도의회의 동의를 받아 변경한 것인 만큼 하자가 없다고 봤다. 이에 강정마을 주민들과 국방부가 각각 항소했고, 서울고법 제3부(재판장 이대경 부장판사)는 2011년 6월 양측의 항소를 기각하고 1심 판결을 유지했다. 결국 사건은 대법원으로 올라갔고, 워낙 첨예한 사건인 만큼 대법관 전원이 참여하는 전원합의체에서 판단하게 됐는데, 대법원 전원합의체는 5일 국방부에 패소 판결한 부분에 대해 다시 심리ㆍ판단하라며 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 재판부는 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법)에서 도지사는 도의회의 동의를 얻어 한라산 등 자연경관이 뛰어난 지역 등 자연환경의 보전을 위해 도조례로 정하는 지역 중 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(절대보전지역)으로 지정ㆍ변경할 수 있다고 규정하고 있어, 절대보전지역 지정 및 변경행위는 도지사의 재량행위로 봄이 상당하다”고 밝혔다. 이어 “제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례에 의하면, 도지사가 제주특별법의 규정에 따라 보전지역ㆍ지구 등을 지정(변경 포함)하고자 하는 때에는 주민의견을 들어야 하나, 보전지역ㆍ지구 등의 면적의 축소 등 경미한 사항의 변경의 경우에는 그러하지 아니하므로, 도지사가 절대보전지역의 면적을 축소하는 경우에는 주민의견 청취절차를 거칠 필요가 없다”고 덧붙였다. 재판부는 “따라서 절대보전지역의 지정 및 변경은 도지사의 재량행위라고 판단한 후, 절대보전지역변경(축소) 결정은 강정마을 내의 절대보전지역 중 사업부지에 속한 105,295㎡를 해제해 절대보전지역의 범위를 축소하는 것이므로 주민의견 청취절차가 필요 없고, 도지사가 도의회의 동의를 얻어 정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 재량권의 범위 내에서 행한 적법한 처분으로 판단한 원심은 정당하다”고 판시했다. 또한 환경영향평가 부분에 대해서도, 재판부는 “비록 사전환경성검토 단계에서 사업입지 관련 대안을 자세히 검토하지 않았고, 계획 적정성에 관한 내용이 누락됐으며, 환경영향평가단계에서 멸종위기종의 존재를 누락하는 등 환경영향평가에 다소 미흡한 부분이 있었다고 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 만큼 심해 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도라고 볼 수는 없다고 판단한 원심판결은 정당하다”고 판단했다. 재판부는 그러면서 “원심은 사업시행자인 해군참모총장이 이 사건 실시계획 승인처분 전에 피고 국방부장관에게 사전환경성검토서만 제출했을 뿐 환경영향평가서를 제출하지 않았다는 이유로 실시계획 승인처분이 무효라고 판단했는데, 이는 실시계획 승인처분의 본질과 특수성, 국방ㆍ군사시설사업에 관한 환경영향평가서 제출시기 등에 관한 법리를 오해해 판단을 그르친 것”이라며 “따라서 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리ㆍ판단케 하기 위해 원심법원으로 환송한다”고 판시했다. 반면 전수안ㆍ이상훈 대법관은 “환경영향평가를 거치지 않은 채 행해진 이 승인처분은 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어서 이 승인처분은 그 하자가 중대하고 명백해 무효이고, 게다가 이 승인처분은 이 사건 법률규정이나 시행령규정에 따른 환경영향평가서 제출기한 내에 환경영향평가를 거치지 않은 상태에서 이루어진 것이 되므로, 역시 그 하자가 중대하고 객관적으로도 명백해 당연무효임에는 변함이 없다”고 반대의견을 냈다.